ECUADOR: EL GATT AGROPECUARIO Y LA OMC

 

Dr. Patricio Martínez Jaime,
Director del Proyecto SICA-BM
Mayo, 2000.

El comercio mundial agropecuario contemporáneo presenta las siguientes características: mayor inestabilidad y más amplias fluctuaciones en los precios de sus productos, fuertemente subvencionados en los países de alto desarrollo; perecibilidad relativamente más rápida de sus productos; y, normas y mecanismos técnicos particulares y específicos.  A las personas de fuera del sector se les hace difícil aceptar estas características, especialmente las de que este comercio tiene normas y mecanismos específicos, que son solo propios del comercio agropecuario.  Por ejemplo, la famosa franja de precios que rige solamente para el sector agropecuario, o las reglas fitozoosanitarias, el IASA, son mecanismos especiales, que constituyen idiomas desconocidos para el resto de los negociadores comerciales.

 

No solamente que en nuestras negociaciones comerciales agrícolas han sido escasos los técnicos agropecuarios, sino que algunas veces ni siquiera al propio Ministerio de Agricultura se le ha permitido cabalmente contribuir para adoptar las posiciones ecuatorianas.  Esto es un error, en primer lugar por que la corriente mundial cada día expresa más – y así debe ser – que lo agrícola; debe negociarse aparte por sus características únicas y particulares, en una mesa especial, así ha sido en el GATT, así fue en el NAFTA, así se negocia en la Comunidad Europea, y cada país se cuida de que así sea por tratarse de un universo de la más alta sensibilidad sociopolítica, pues un gobierno de un país difícilmente se verá presionado si el mercado queda sin televisores, pero, por ejemplo, puede tener problemas muy serios si se queda sin arroz. 

 

¿Por qué este universo agropecuario que tiene gran importancia, que es altamente sensible, que es importantísimo en las políticas de los pueblos, sin embargo nunca antes estuvo dentro de los Acuerdos del GATT? ¿Por qué recién se incorporó dentro de un Acuerdo diferenciado en la última Ronda, la Ronda de Uruguay?

 

Yo creo que la razón estuvo dada en que al nacer el GATT en 1947, la tendencia a liberalizar el comercio mundial estaba compensada por otra tendencia de signo opuesto:  la búsqueda de autosuficiencia agroalimentaria por parte de los países que emergieron como vencedores o vencidos de la Segunda Guerra Mundial.  Todos buscaban no depender en lo más elemental – la alimentación de su pueblo – del aprovisionamiento originado en otros países.  Entonces, los países del hemisferio norte se lanzaron a una búsqueda de la seguridad y el autoabastecimiento alimentario, impactados por la conflagración.  Lo curioso fue que a pesar de que rápidamente alcanzaron los niveles de autosuficiencia buscados, continuaron acrecentándose las subvenciones internas a la producción.  Mas aún, se instauraron nuevas subvenciones a las exportaciones de los excedentes que también rápidamente aparecieron.  De tal manera que el GATT avanzó en las siete primeras Rondas, aunque poco, en la liberalización y normatividad del comercio de productos industriales.  Pero solamente en su octava y última Ronda logró crear una institución para administrar el Acuerdo:  La Organización Mundial de Comercio (OMC).  Logró normar el comercio de servicios que se estima tiene un valor 26 veces mayor al comercio de bienes, y logró establecer un Acuerdo para la Agricultura y un Acuerdo para las normas fitozoosanitarias.

 

¿Cuáles fueron las razones para que recién en la década de los 90 se necesite llegar a un Acuerdo sobre el tema agrícola? En primer lugar, que el peso de las subvenciones ya llega a ser muy gravoso para los presupuestos estatales y para los consumidores de los países desarrollados; recordemos al respecto que la partida más voluminosa dentro del presupuesto comunitario de la Comunidad Europea es la referente a la Política Agropecuaria Común.  El valor total de las subvenciones a la agricultura en los países de la OCDE alcanzó los 301 mil millones de dólares en 1991 y los 354 mil millones de dólares en 1992, según cifras insospechables del FMI y el Banco Mundial, lo cual se estima seis veces más que la suma total de las ayudas económicas que dan todos los países desarrollados a todos los países en desarrollo.  Es decir, no tiene sentido tratar de tomar ventaja sobre otros que neutralizan esas ventajas con medidas similares, constituyéndose así cargas inútiles para la pugna entre los países en desarrollo, que tienen un alto componente agropecuario en la estructura de sus exportaciones.  Ahí radicó la segunda razón:  ese “club de ricos” que formaron los 23 países fundadores del Acuerdo, para 1993 se había transformado en un Acuerdo Multilateral con más de 120 adherentes, la mayoría de ellos países en desarrollo o no desarrollados.

 

Así, luego de graves dificultades para lograr consenso justamente en el tema agrícola, en diciembre de 1993 se firmó el Acta Final, conteniendo el Acuerdo agrícola que pretendió dar respuesta alas tres grandes distorsiones propias del mercado mundial agropecuario: barreras arancelarias altas y variadas medidas restrictivas no arancelarias; apoyos internos, generalmente en base a sacrificios fiscales o a cargas al consumidor, destinados a incentivar la producción; y, subvenciones o premios en razón de la performance exportadora.

 

Para la primera distorsión, el Acuerdo Agrícola del GATT dispone que todas las medidas no arancelarias deberán reducirse a un equivalente arancelario, esto es, “arancelizarse”, convertirse técnicamente en un número sumable al arancel ad-valoren. Una vez establecido así el valor arancelario real y total de los productos, deberán los países adherentes al GATT, miembros de la OMC, ir reduciéndolos en porcentajes iguales durante el período de aplicación del Acuerdo que es de 6 años para los países desarrollados y de 10 años para los países en desarrollo.  Estas reducciones se estiman en promedio iguales a un 36% por debajo de las barreras actuales, sin que ninguna partida pueda reducirse en menos del 15%; para los países en desarrollo en 24% y 10%, respectivamente.

 

Los apoyos internos o políticas agropecuarias fueron divididos, según el criterio de que distorsionen o no de manera significativa a los precios, en dos grupos o “cajas”: la “caja verde”, que contiene las políticas que pueden seguir ejerciéndose, y que no deben ser reducidas, y cuya expresión paradigmática está dada en los servicios generales, tales como: investigación, extensión, formación de recursos humanos, controles y prevenciones fitozoosanitarias, principalmente; y, la “caja ambar” en donde están las medidas de políticas que obligatoriamente deben irse reduciendo, y prohibidas de implantar para el futuro, tales como: los precios de sustentación, los subsidios a los insumos, y todas las que afecten directa y significativamente los precios.  Como explicación anecdótica, estos colores nacieron de un símil con los semáforos, suponiendo que todos fuéramos conductores y no transeúntes, ya que el ambar surge de la mezcla del rojo con el amarillo.

 

Finalmente, quedaron como obligadas de reducción 6 clases típicas de subvenciones a la exportación:  pagos en especies o dinero según volumen exportado; colocación de existencias a precios inferiores de los del propio mercado; pagos a la exportación por simples disposiciones gubernamentales; subvención a productos agropecuarios a condición de que se incorporen a productos exportables; tarifas diferenciales en transportes y fletes; y, subvenciones a los costos de comercialización en transformación, manipulación, empaque y embalaje.  Estas reducciones deberían alcanzar el 36% del valor y el 24% del volumen subsidiado, en el período de aplicación. Sin embargo, y esto es sumamente importante, los países en desarrollo como el nuestro sí quedan autorizados a continuar o instaurar estas dos últimas políticas durante nuestro período de aplicación de 10 años.  Esto lo considero muy importante y hay que difundirlo, porque algunas veces se dice interesadamente o por desconocimiento que el GATT-OMC prohíbe todo tipo de ayuda a la agricultura, y eso, como vemos, es totalmente contrario a la verdad.  Lo que ocurre es que algunas de las políticas tradicionales quedan ahora obligadas de ser reducidas o excluidas de ser instauradas para el futuro; mas, en cambio, otras medidas más acordes con el entorno de la globalización y la liberalización quedan perfectamente legitimadas, y hasta en algunos casos, como vemos, quedan permitidas subvenciones que apoyen a la exportación exclusivamente para los países en desarrollo, pues dentro del GATT-OMC, a diferencia de sus instituciones similares por el alcance mundial, rige un principio obligatorio que debe estar incluido en todos y cada uno de los Acuerdos:  El principio del trato desigual y más favorable para los países en desarrollo en comparación a las condiciones obligatorias para los países desarrollados.

 

Ahora bien, ¿qué efectos va a traer la aplicación de este Acuerdo hasta los años 2001 y 2005?

 

En primer lugar, y como consecuencia del descanso de los apoyos y subvenciones, es obvio que se va a producir un incremento real en los precios de productos agropecuarios.  Una estimación de la FAO sitúa esa elevación en el 10% para los productos de clima templado y 6% para los tropicales; yo la considero un tanto conservadora, pues es una estimación de proyección lineal, a la que deberíamos añadir sobrefectos coadyuvantes tales como el descenso relativo y transitorio de áreas cultivadas en la Comunidad Europea y EEUU, justamente debido al descenso de las subvenciones.  Creo más realista situar en 6 años un incremento real de precios de hasta el 15% en productos originarios de clima templado, y hasta el 8% en productos tropicales, ya que estos se producen muy poco en territorios de países desarrollados.

 

Un segundo efecto parece que estará dado en el incremento de los volúmenes del comercio agropecuario, y principalmente de las exportaciones desde los países en desarrollo hacia los países desarrollados, toda vez que deberán descender las barreras fronterizas de todo tipo que han venido obstaculizando un más amplio ingreso de estos productos a los mercados de los países ricos.  Este incremento, por esta sola causa, podría alcanzar entre el 4% y el 5% anual en el período de aplicación en los próximos 6 años.             

 

Un tercer efecto concordante con lo anterior, estará dado en la aparición de nuevos segmentos de demanda real o potencial en los países desarrollados, para productos de origen agropecuario exportado por nuestros países.  Esa demanda deberá ser explorada y desarrollada, pero parece obvio que podrán darse algunas sustituciones en el origen del consumo de productos de clima templado, y algunos desplazamientos en el consumo de productos de otros climas.  Sobre este último punto yo quiero insistir, pues creo que este segundo gran factor de la competitividad que es la diferenciación dentro de la oferta, tiene igual o más importancia que el primer y publicitado factor que es el liderazgo de costos.

 

También, como un corolario de lo anterior, emerge un cuarto efecto previsible:  La aparición de nuevas exigencias por parte de la demanda, tanto en calidad como en seguridad.  La calidad no se determinará ya solamente por el aspecto físico y externo del producto, sino por la certificación de su composición intrínseca, de su valor nutricional o de su estructura química; esto es, la valoración de la calidad va a tornarse de externa en interna. Respecto a la seguridad, esta involucrará desde aspectos sanitarios hasta ambientales, desde un estrechamiento de los estándares tolerables de residuos químicos en el producto exportado, hasta las condiciones ambientales y de ecosostenibilidad en que se produjo, pasando por exigencias de empaque íntegramente biodegradable, o de control integrado.  No creo disparatado aventurar el pronóstico de que estas exigencias serán la barrera más importante del comercio agropecuario durante el presente siglo.

 

Resumiendo, creo que se viene una etapa de posible aprovechamiento de muy buenas oportunidades para incrementar y diversificar exportaciones de origen agropecuario.  Creo que se va a revertir la tendencia de los volúmenes y precios de los últimos 15 años en el mercado agropecuario, y que por eso es beneficioso el ingreso de Ecuador al GATT-OMC, en tanto exportador neto de alimento, y además, reitero por ello mi criterio de que Ecuador debe ingresar al Grupo CAIRNS junto a Argentina, Uruguay, Brasil, Chile y Colombia, países también exportadores netos de alimentos.  Creo que en tanto exportador neto de alimentos, Ecuador va a gozar de mejores condiciones de acceso en el período de aplicación del GATT de 1994 (pescados y sus derivados, hortalizas y frutas de clima templado y tropical, te, café, cacao, madera y algunas plantas tropicales no tradicionales y plantas ornamentales).  Mas, también creo que para ello, debe darse una transformación en la manera en que estamos concibiendo las actividades sectoriales.  Creo que solo lograremos afianzarnos y consolidarnos como país exportador neto de alimentos, es decir, como país que va a aprovechar favorablemente el inicio de la normatividad agrícola en el comercio mundial, si rápidamente se produce un acercamiento entre el sector público decisor, el sector privado inversor y gestionador, y el sector académico y técnico encargado de los recursos humanos dirigidos hacia la instrumentación y adecuación de estos cambios.  El Ministerio de Agricultura, los gremios, los empresarios, las universidades e instituciones de investigación, solo pueden afrontar exitosamente este marco de desafío de oportunidades estrechamente unidas, en una inédita red de comunicación, diálogo y concertación, proveyendo cada una su parte y todos con una mira común:  Ocupar esos nuevos espacios de mercado, transformando nuestras naturales ventajas comparativas en estables ventajas competitivas.  Y esto es lo que  torna prioritaria y esencial la operación de un servicio de información y análisis estructural y coyuntural, articulado a los temas del sector.

 

Concluyo presentando un pequeño cuadro en que he tratado de sintetizar los elementos imprescindibles para responder a los desafíos y oportunidades que presentar así este nuevo marco para el sector agrícola ecuatoriano, en la primera década de este nuevo siglo: