En el mes de junio de 1999, el sector industrial de oleaginosas a través de la Asociación de Productores de Grasas y Aceites del Ecuador (APROGRACEC) realiza la propuesta en el seno del Consejo de Comercio Exterior e Inversiones (COMEXI). El presente Informe Técnico, es la reacción ante tal propuesta y fue entregado al COMEXI como Informe Oficial del Ministerio de Agricultura y Ganadería en fecha 09 de julio de 1999.

Luego de varias reuniones y la respectiva discusión técnica, el 8 de septiembre de 1999 el COMEXI decide no aceptar la propuesta de APROGRACEC.

Ante la propuesta de APROGRACEC, de bajar al 20% los techos consolidados ante la OMC de los aceites vegetales crudos, permítame poner a su consideración el siguiente análisis:

PROPUESTA DE APROGRACEC: "bajar a 20%" los techos consolidados ante la OMC de aceites vegetales crudos (aceite de soya y vinculados).

JUSTIFICACION DE LA PROPUESTA: APROGRACEC dice: "grave distorsión arancelaria entre Bolivia y Ecuador, que amenaza la producción de la Industria Nacional y por ende la Agricultura Palmera y Soyera del País". Bolivia al exportar crudo se gana el arancel (vende a un precio mayor al internacional). "Tememos que ocurra", que Bolivia inunde el Ecuador con aceite refinado barato que entra con 0% arancel.

ANTECEDENTES

Los productos de aceite de soya y aceite de palma, dentro de las negociaciones del Ecuador con la OMC, han formado parte del grupo de Productos Agrícolas Sensibles. En este grupo están todos aquellos productos que tienen importancia alimentaria y económica, esta importancia también esta reflejada en la pertenencia de estos dos productos al Sistema Andino de Franja de Precios (SAFP) como productos marcadores.

La situación arancelaria de Bolivia y Ecuador, para aceites crudos y refinados es:

Bolivia: arancel 10% y no aplica SAFP
Ecuador: arancel 20% (AEC) + Tasa de Salvaguardia 10% y si aplica SAFP

El Arancel Externo Común (AEC) y actuales techos consolidados ante al OMC, son:

Dentro del SAFP el producto marcador aceite de soya tiene 13 productos vinculados, y el producto marcador aceite de palma tiene 23 productos vinculados.

El SAFP es un mecanismo de estabilización de los precios internacionales. A través de la estabilización de los costos de importación, el mecanismo busca atenuar el efecto en el mercado doméstico de variaciones bruscas de los precios internacionales; variaciones que no reflejan necesariamente eficiencia productiva internacional, sino distorsiones propias del mercado agrícola internacional, como son subsidios, sobreofertas y comportamientos inelásticos de la demanda agrícola. Es decir, el SAFP amortigua las fluctuaciones anormales (coyunturales o de corto plazo) de los precios internacionales, sujetándose a las variaciones normales o tendencia de largo plazo de los mismos.

Los precios internacionales del aceite de palma y aceite de soya presentan fuertes fluctuaciones.

La producción de aceite de palma en el Ecuador, tiene un gran potencial, abastece satisfactoriamente a la industria nacional y genera excedentes que los exporta.

La producción de aceite de soya es deficitaria en el Ecuador, por lo que se constituye en un importante rubro de importación.

La Industria de Oleaginosas es una de las más grandes del país y la proveedora de productos de la canasta básica familiar, como son aceites y mantecas.

El Sector Oleaginoso es de gran importancia en el Ecuador tanto por su fase agrícola como industrial; por lo que, es necesario analizarlo en su conjunto como cadena agroindustrial.

Para una decisión sobre la propuesta en discusión, se debe tomar en cuenta los siguientes parámetros que condicionan la factibilidad de la misma:

• Diferir en la actualidad el techo consolidado ante la OMC, significaría adelantarse a la fecha establecida para la nueva Ronda de Negociaciones de la OMC (noviembre de 1.999), lo que sería desde el punto de vista de los negociadores comerciales, una pésima estrategia que viola la lógica y la agenda de las negociaciones internacionales. El Ministerio de Relaciones Exteriores coincide con lo anterior, diciendo que no sería prudente abrir el tema en la actual coyuntura económica y política del país, habida cuenta que Estados Unidos estaría solicitando la eliminación de la franja de precios, lo cual generaría nuevas presiones en este tema. Además, Ecuador para las nuevas negociaciones debe fortalecer su presencia negociando como bloque Andino, para disminuir su vulnerabilidad al ser país en desarrollo y pequeño. Es necesario recordar que dicha vulnerabilidad le perjudicó en las últimas negociación, atándolo de manos ante los condicionamientos de los países miembros de la OMC.

• Se debe tomar en cuenta, que el techo OMC de 35% es solo un nivel referencial, un límite máximo, que nos da un margen de libertad de 35 puntos arancelarios; margen dentro del cual se puede mover nuestra política arancelaria. Este techo referencial, no es el determinante en el costo de importación (gravamen total), el verdadero determinante es el AEC y el DVA (derecho variable adicional) o rebaja arancelaria del SAFP. Derecho variable adicional o rebaja arancelaria, según el comportamiento del mercado internacional, por ejemplo, en la franja de precios para la segunda quincena de enero de 1999, en el caso de aceite de soya el DVA fue cero pagándose un gravamen total de 25% (menor a 35%) y en el caso de aceite de palma hubo un DVA negativo de –9, es decir una rebaja arancelaria que generó un gravamen total de 16% (menor a 35%).

• La disminución del techo consolidado ante la OMC al 20%, significaría la pérdida de 15 puntos porcentuales de flexibilidad arancelaria, es decir, se sacrificaría un margen de libertad que se consiguió con esfuerzo y que en situaciones coyunturales futuras puede ser necesario para proteger justamente a la producción nacional, de distorsiones del mercado internacional que generen una brusca baja de los precios internacionales fuera de toda lógica (por debajo de los costos de producción), lo que es posible en las grandes crisis mundiales.

• Hay que recordar también, que una de las críticas a las últimas negociaciones con OMC, fue el no haber consolidado techos más altos, que den flexibilidad a nuestra política arancelaria para proteger a sector tan sensible como el agrícola.

• Además, se debe tratar el tema en función de Cadena Agroindustrial, no se puede discriminar la propuesta de consolidación a aceites crudos, sino se debe extender a todos los productos de la cadena (aceites crudos y refinados, grasas animales y vegetales). Ante OMC se negocia en función de cadena productiva.

• El discriminar, solo aceites crudos, entre los productos de la cadena significaría proteger al sector industrial en desmedro del agrícola. La aplicación de una sencilla fórmula de tasa de protección efectiva en la industria en dos situaciones: 1) techo consolidado de aceites crudo de soya 35%, y 2) techo consolidado de aceite crudo de soya 20%. Demuestra que la segunda situación que recoge la propuesta de disminución de los techos consolidados de aceites crudos, aumenta la protección a la industria.

Donde: TPE es tasa de protección efectiva; AAR es arancel máximo aceites refinados; ð es tasa de utilización de aceite crudo de soya en la industria; y AAC es arancel máximo aceites crudos.

Entonces:  situación 1           TPE = (35 – (0.24 * 35)) / (1 – 0.24) = 35.00
                 situación 2          TPE = (35 – (0.24 * 20)) / (1 – 0.24) = 39.74

El bajar la consolidación a 20%, sugeriría tácitamente sacar del SAFP a los productos marcadores aceite de soya y aceite de palma (AEC 20%). Entonces, el verdadero problema en discusión sería, sacar o no a estos productos del sistema, lo cual requiere las siguientes consideraciones:

• El SAFP es un derecho ganado y es la única protección que mantiene el Ecuador, a diferencia de la exorbitante protección vía subsidios que mantienen los países desarrollados.

• Sacar del SAFP los dos productos marcadores no es una decisión unilateral e implicaría incumplir Instrumentos Armonizados Andinos, dados a nivel de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.

• Al eliminar del SAFP los dos productos marcadores, significaría eliminar también de la Franja los productos vinculados, 36 en total. Dentro de estos productos vinculados no sólo están aceites crudos, sino también aceites refinados, lo que afectaría al sector agrícola y también al industrial (vía abaratamiento de costos de importación).

• El SAFP ha demostrado resultados favorables para el sector agropecuario de los países miembros en cuanto a incrementos de productividad, eficiencia y estabilidad de los precios domésticos. La anterior es la conclusión a la que llegan los Técnicos en Comercio Exterior del MAG para la CAN, en su documento de trabajo para medir la validez del SAFP en el Ecuador; así tenemos que para el período 95-97 en los productos aceite de soya y aceite de palma calculan un efecto de estabilización efectivo de 45.1% y 33.9% respectivamente. El mismo estudio destaca, que el aceite de soya es el producto que mayores ingresos a generado al Estado por concepto de recaudación de importaciones.

• Los precios internacionales del aceite de soya y aceite de palma son fluctuantes, para los 6 primeros meses de 1999 tienen variaciones promedio de -6.5% y -8.2% respectivamente (anexo 1). El componente variable del SAFP, el DVA, atenúa estos movimientos. El DVA real (que es mayor al DVA modificado para cumplir con el techo de la OMC) del SAFP, en el período de enero a junio de 1999 a evolucionado de 0 a 50% en aceite de soya y de -13 a 28% en aceite de palma, dando un promedio del período de 25.4% para aceite de soya y de 4.7% para aceite de palma (anexo 2). Esta evolución del DVA acorde a las variaciones negativas de los precios, demuestra la efectividad del sistema.

El cultivo de Palma Africana tiene un gran potencial en el Ecuador. Actualmente hay 2.126 palmicultores , con un total aproximado de 123.686,0 Ha. sembradas, ubicadas en la Costa, Sierra y Oriente ecuatoriano, principalmente en las ciudades de Santo Domingo, Quinindé, Buena Fé y Francisco de Orellana. La mayoría son pequeños palmicultores con una extensión no mayor de 50 Ha. y apenas 7 rebasan las 1.000 Ha. Del total de hectáreas sembradas, el 78,05% se cosechó en 1998 y el 21,95% restante se cosechará hasta el año 2001.

Hay una oferta creciente de fruta de palma y aceite crudo (anexos 3), en 1998 la producción de fruta se estimó 1'154.261,38 Tm. para una producción de aceite de palma en bruto de 230.852,0 Tm. De estas 230 mil Tm., 11.322,65 Tm. se exportaron, principalmente a México (anexo 4), la diferencia fue absorbida por la Industria Nacional; es decir la Industria consume más del 90% de la producción de aceite de palma nacional. A abril de 1999 se han exportado 9.070,37 Tm. de aceite crudo de palma, con destino a México y Honduras, y en junio del mismo año el aceite de palma ecuatoriano entró al mercado Europeo, principalmente a Inglaterra con 6.000 Tm. El aceite crudo de palma exportado es de calidad y sus precios de exportación han recibido un plus por premio a la calidad.

En cuanto a importaciones, no se han registrado a lo largo de 1998 y 1999, lo que muestra que el Ecuador es autosuficiente en este producto.

En América el Ecuador es el segundo productor de Palma Africana, el cuarto exportador de Aceite de Palma Africana y el segundo consumidor a nivel Industrial.

La producción de soya en el Ecuador, no tiene como objetivo principal el aceite de soya, ni sus volúmenes logran satisfacer los requerimientos industriales, es por ello que el aceite crudo de soya se constituye como un bien de importación. En 1998 se importó 66.357,8 Tm. en total, procedentes principalmente de Argentina 53.472,0 Tm., en segundo orden de importancia Estados Unidos con 6.414,4 Tm. y luego Bolivia con 6.251,4 Tm. (anexo 5). A abril de 1999 se han importado 12.619,3 Tm. procedentes de dos países: Argentina y Estados Unidos en orden de importancia.

Los principales aceites crudos para la Industria Aceitera Ecuatoriana son los de palma y el de soya. La utilización de aceites crudos en la Industria es: 73.6% aceite de palma, 24% aceite de soya y 2.4% otros aceites (principalmente aceite de algodón y pescado). La demanda industrial de aceite de palma es satisfecha con la producción interna, no así la demanda de aceite de soya que en un 95% se satisface a través de importaciones.

En cuanto a las importaciones y exportaciones de aceites refinados, estas no son muy significativas (anexos 6 y 7). De aceite de soya refinado (subpartida 1507.90.00) se importó para 1998, 260.3 Tm. procedentes en su orden de Bélgica, Bolivia y Argentina entre otros; a abril de 1999 se han importado 144.9 Tm. desde Bolivia principalmente. De aceite de soya refinado se exportó 840.5 Tm. para 1998 y 298.0 Tm. para 1999 cuyo destino fue Colombia en ambos años. Con respecto a aceite de palma refinado, las importaciones son prácticamente nulas , lo que no sucede para las exportaciones, ya que en 1998 se exportaron 1.700,4 Tm. a México en especial y a abril de 1999 se han exportado 1.033,5 Tm. siendo Nicaragua su principal destino.

La producción nacional de grano de soya, muy disminuida desde 1995, debe competir con la de Bolivia, que tiene ventajas comparativas. Para 1998 se estimó 8.000 ha. sembradas con una producción total de 15.200 Tm. El precio de la soya a nivel doméstico está marcado por el costo de importación desde ese país, desde donde podría venir con 0% de arancel. Sin embargo, entre enero y abril/99, según el BCE no se han registrado importaciones de grano de soya.

El sector agroindustrial está realizando importaciones en forma de torta y aceite crudo de soya directamente; en el caso de la torta de soya esas importaciones ascendieron a 202.031 TM en 1998, de las cuales 104.846 TM provinieron de EE.UU., 63.365 TM de Argentina y 30.901 TM desde Bolivia, debido básicamente a las dificultades logísticas desde ese origen. En el primer semestre de 1999, las importaciones de torta de soya han sido de 34.960 TM, de las cuales solo 11.400 provinieron de Bolivia.

En base al análisis que antecede, se puede concluir que:

Cualquier decisión debe ser tomada en función de Cadena Agroindustrial, para ello se requiere que en el análisis de la propuesta participen todos los sectores involucrados.

Reducir el techo consolidado ante la OMC de los aceites crudos de soya y palma o sacar a estos productos marcadores del SAFP, es una decisión que afecta no solo a estos dos productos, sino a todos los productos de la cadena (vinculados).

Las negociaciones ante la OMC y las decisiones referentes al SAFP no deben ser realizadas unilateralmente; Ecuador tiene compromisos internacionales que cumplir.

El techo consolidado ante la OMC es solo un máximo referencial, al bajar este techo al 20 %, se imposibilitaría la aplicación del SAFP en estos productos.

El sacar del SAFP al aceite crudo de palma perjudicaría directamente al sector palmicultor, sector de gran potencial en la agricultura ecuatoriana, dejándolo sin herramientas que controlen las distorsiones en precios del mercado internacional. El sacar del SAFP al aceite crudo de soya , si bien no tendría grandes repercusiones sobre la producción interna de aceite de soya, que es deficitaria, cerraría a futuro la posibilidad de desarrollo nacional en la producción de este aceite, a través de una recuperación del cultivo de soya; además, al tener el aceite de palma y el aceite de soya una sustituibilidad parcial en la producción de aceites comestibles, afectaría indirectamente al sector palmicultor, alterando en el mediano plazo la demanda interna de aceite de palma, debido a que la Industria al ver abaratadas las importaciones de aceite de soya aumentaría la utilización de este en su producción en detrimento de la utilización de aceite de palma.

Como es lógico y de justo derecho, la Industria de Aceites y Grasas, una de las más grandes e importantes del país, a través de la propuesta busca defender sus intereses; sin embargo, debe tomar en cuenta el efecto de la medida propuesta en el sector agrícola, sector que es parte de su actividad económica. El SAFP esta diseñado para reaccionar de acuerdo al comportamiento del mercado, por lo que su efecto estabilizador a disminuido los costos de importación, tanto como, a aumentado los mismos. Además, la propuesta no tiene un efecto puntual sobre un solo producto, por ejemplo, aceite de soya y sobre un solo país, por ejemplo, Bolivia, sino que afecta a más de un producto y a la política del Ecuador con más de un país, con todos los países. Lo anterior se señala debido a que, si el Sector Industrial plantea que su gran problema es la política comercial desleal que mantiene Bolivia con Ecuador en el comercio de aceites crudos y refinados de soya; problema que debe demostrar cuantitativamente y que se origina por un esquema arancelario diferente, que incluye la no aplicación del SAFP por Bolivia ante terceros; entonces el Sector Industrial debería solucionar su problema en forma puntual, pidiendo al Gobierno del Ecuador que solicite a la Comisión de la Comunidad Andina la aplicación de derechos correctivos a las importaciones de Ecuador procedentes de Bolivia, amparados bajo la Decisión 371 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, Capítulo VII, Artículo 16. Claro está, que el mencionado pedido tendrá que ser respaldado con su debido estudio técnico, que compruebe cumplir con las causales estipuladas en el Artículo citado.

Los Sectores Industrial y Agrícola de Oleaginosas de Colombia y Venezuela, ya han pedido a sus respectivos gobiernos, la aplicación de derechos correctivos al comercio con Bolívia. Por lo que, se debe tomar en cuenta que Ecuador exporta aceite refinado de soya a Colombia, y si se diera paso a la propuesta de APROGRACEC y se bajara al techo consolidado de la OMC al 20% y por ende no hubiera la posibilidad de aplicar el SAFP en los aceites vegetales crudos (aceite de soya y de palma); entonces probablemente, Colombia pediría derechos correctivos también para el comercio con Ecuador, aduciendo que Ecuador carga sólo un 20% de arancel a las importaciones de aceite de soya y no aplica el SAFP, caso similar al de Bolivia.

La Declaración de Santa Cruz de la Sierra, puesta a consideración de los Ministros de Comercio Exterior de Colombia y Bolivia, abre otra nueva opción para la solución del diferencial arancelario existente con Bolivia. Los agricultores de oleaginosas e industriales de aceites vegetales de Bolivia y Colombia, reunidos en el II Foro Empresarial Andino, firman la Declaración de Santa Cruz, en la que expresan su voluntad de "eliminar cualquier práctica comercial desleal", solicitan "al Gobierno de Bolivia la inmediata aplicación del mecanismo de franja de precios para los productos comprendidos en la cadena de oleaginosas" y recomiendan " buscar la harmonización máxima posible de los límites arancelarios y los contingentes para los productos agropecuarios ante la Organización Mundial de Comercio".

  Oleaginosas y Aceites